Luis F. Aguilar Villanueva (2006). Gobernanza y gestión pública, México, Fondo de Cultura Económica 31/10/2007 – por Hector Arámbula en ESADE.

A decir de su autor, este libro nace en una interfase entre el pasado y el futuro que caracteriza la disciplina y la práctica del gobierno y de la administración pública. El propio Luis F. Aguilar puntualiza que su marco contextual de referencia es, particularmente, América Latina; ahora bien, por el alcance y el desarrollo de este producto intelectual, también se puede afirmar que se trata de un sólido esfuerzo teórico que, de forma minuciosa y convincente, analiza la cuestión de la capacidad y la eficacia directiva de los gobiernos y, más precisamente, la aportación que el gobierno puede (o debería) realizar a la gobernanza democrática del mundo contemporáneo.

Preocupado por las nefastas consecuencias (crisis fiscal, política y administrativa, entre las más reconocidas) a las que, en el pasado, dieron lugar el hiperestatismo, el “desarrollismo” y un patrón de gobernación “gubernamentalista”, dirigista, intervencionista, nacionalista y populista, proclive a limitar las libertades económicas, intelectuales, morales y políticas de los ciudadanos, y al mismo tiempo consciente de los desafíos que la economía global, la revolución tecnológica y el cambiante orden mundial plantean a nuestras sociedades, Luis F. Aguilar formula una pregunta que sintetiza la motivación de su libro (p. 13): “¿Cuál es la forma de organización, dirección y operación que debe tomar el gobierno, cuál la nueva administración pública que contribuya a inmunizarnos ante cualquier retorno de las enfermedades públicas del pasado y nos ayude a conducirnos en la incierta y agitada navegación del siglo XXI?”.

Inmerso en esa lógica, como el propio autor reconoce, de su libro se desprende la convicción de que, a pesar de las diferencias, deben existir puentes o complementariedad entre la disciplina de las políticas públicas y la nueva gestión pública (pp. 24-25). Los conocimientos parciales de la acción directiva del gobierno que reúne por separado cada una de esas dos disciplinas (y algunas otras, como la ciencia política, las finanzas públicas, la economía y las relaciones internacionales) podrían (y deberían) aunarse para fortalecer el poder explicativo de dicho proceso. Precisamente, en la búsqueda de esos puentes, Luis F. Aguilar ofrece la noción de gobernanza o gobernación como el concepto central que mejor orientaría el camino hacia ese propósito para, con ello, poder dar respuesta a la pregunta central de su libro.

En efecto, frente a la perspectiva de la gobernabilidad, que esencialmente se preocupa por las capacidades de gobierno, entendidas como los recursos o poderes de que debe disponer el gobierno para estar en condiciones de gobernar su sociedad, la gobernación o gobernanza se preocupa por el proceso directivo de la sociedad, en el que el actor gobierno es un agente integrante del proceso con un papel significativo y hasta decisivo en determinadas materias, pero que ha dejado de ser el único actor directivo, el que trasciende o domina la dinámica de la sociedad en todos los asuntos que son de su interés. En esa línea, Luis F. Aguilar añade que el concepto de gobernanza es un concepto bifronte: por un lado, mira hacia el pasado oscuro de los gobiernos de la crisis y otras formas arcaicas de dirección social (caudillismo, patrimonialismo, intervencionismo, desarrollismo, etc.), y se aparta de esos modos gubernativos desastrosos; por otro, mira hacia el perfil futuro de la sociedad, cuyo funcionamiento es modelado por la presencia de nuevos sujetos colectivos, más independientes e interdependientes en sus actividades, e indica el nuevo modo de gobernar, configurado en un contexto social distinto, caracterizado por la globalización, la democracia, la creciente autonomía personal y una notoria diferenciación funcional de la sociedad. Esa diferenciación, siguiendo la teoría sociológica de N. Luhmann, tiene como resultado que no exista ni pueda existir una jerarquía entre los sistemas parciales de una sociedad, pues todas las funciones son socialmente necesarias, de manera que “la sociedad no tiene ni centro ni vértice” (pp. 80, 96).

La gobernanza o gobernación, que para Luis F. Aguilar equivale al “proceso mediante el cual los actores de una sociedad deciden sus objetivos de convivencia —fundamentales y coyunturales— y las formas de coordinarse para realizarlos: su sentido de dirección y su capacidad de dirección” (p. 90), constituye, por tanto, un nuevo ámbito conceptual y práctico que va más allá del enfoque “gubernamentalista” de la gobernabilidad. Se trata, por tanto, de una perspectiva posgubernamental (no antigubernamental) que se preocupa por dos dimensiones: la valorativa (teleológica), que alude al proceso mediante el cual se define el futuro social deseado, y la factual (causal, técnica), que alude al proceso por el cual se define la división del trabajo y la distribución de autoridad y responsabilidad entre los diferentes agentes sociales, con el propósito de que contribuyan con sus recursos, competencias, especializaciones, destrezas, acciones y productos al logro de los objetivos sociales deseados (p. 91).

Desde la perspectiva de la gobernanza, Luis F. Aguilar sostiene que el proceso directivo importa más que el sujeto o los sujetos directivos, y la dirección más que el o los directores, en el sentido de que el gobierno es un sujeto más y que su rango e influencia sobre los otros actores dependerán de la historia social. Así, en sociedades débiles, proclives al desgobierno, la gobernación seguramente se llevará a cabo de manera vertical, jerarquizada y centralizada; mientras tanto, en sociedades con amplia diferenciación social y, por tanto, con independencia e interdependencia crecientes de los diversos agentes sociales, el modo de gobernación será más horizontal, descentralizado y asociativo, y deberá incorporar la deliberación de los ciudadanos (u organizaciones privadas y sociales, nacionales o multinacionales) “sobre la naturaleza de los asuntos públicos, sobre las acciones que emprenden para atenderlos y, sobre todo, [deberá] incentivarlos a que comprometan sus recursos y los intercambien con los otros actores sociales y gubernamentales, pues solo de esa manera se abordan con alguna probabilidad de éxito los asuntos públicos socialmente importantes” (p. 98). En el texto, por lo demás, queda claro que, en el contexto actual, particularmente en lo que respecta al problema político y administrativo público, se ha producido un desplazamiento del sujeto del gobierno al proceso de gobernar y/o a la cuestión de la capacidad o eficacia directiva del gobierno[1].

Hoy asistimos, argumenta Luis F. Aguilar, al paso de un centro protagonista a un sistema de gobernación caracterizado por la complejidad y el descentramiento de la sociedad. Según se desprende de la lectura del libro, la perspectiva que abre el concepto de gobernanza es la que permite analizar mejor los propósitos y las contribuciones de lo que, en la academia y en el ámbito profesional del gobierno, se ha dado en denominar nueva gestión pública (NGP). Partiendo de esta premisa, el autor ofrece en el segundo capítulo su interpretación de las razones que explican el surgimiento de la NGP. Seguidamente expone de forma sucinta los diversos desarrollos de este movimiento que tuvieron lugar en la década de 1980 (Nueva Zelanda, Reino Unido, Estados Unidos, Canadá) y las directrices y aportaciones de reforma en América Latina. Concluye el capítulo con una reflexión sobre los fundamentos teóricos de la NGP, en concreto sobre los teoremas del neoinstitucionalismo económico (relación entre principal y agente) y de las tecnologías (más que teoremas) del gerencialismo.

“Los hechos de las reformas precedieron a los conceptos, y las decisiones de reforma de los gobiernos antecedieron a la teoría”, escribe Luis F. Aguilar (p. 144), al referirse a los años ochenta, cuando, pese a no existir un consenso sobre el andamiaje teórico, comenzaron a introducirse importantes reformas en la administración pública de los países industrializados. Se hablaba entonces de “paradigma posburocrático” (Barzelay, 1992), “gobierno empresarial, emprendedor” (Osborne y Geabler, 1992), “gerencialismo” (Pollit), “gobierno por el mercado” (Self, 1993)… Sin embargo, fue la nueva gestión pública (New Public Management), expresión acuñada por Christopher Hood en 1989, la que más se popularizó para englobar los diversos cambios organizativos, directivos y operativos ocurridos en el sector público de muchos países, siendo Gran Bretaña el caso empírico más emblemático de esta ola de reformas.

Luis F. Aguilar entiende que, hasta ahora, los estudiosos del tema (Ch. Hood, 1989; M. Barzelay, 1992; B. Guy Peters, 1996; P. Aucoin, 1995; Ch. Pollit y G. Bouckaert, 2000; D. Kettl, 2000; Christensen y Laegreid, 2001), en general, han construido y presentado marcos de referencia, pero no modelos de validez y fiabilidad, sobre las variables o factores causales de las reformas (pp. 152-158). Por este motivo, sin dejar de analizar las fortalezas y debilidades conceptuales de las contribuciones de los autores citados, Aguilar ofrece su propia definición de las reformas de la gestión pública como “el cambio de las normas, las estructuras organizacionales y los patrones directivos y operativos del gobierno, que por sus propósitos, modos o resultados se orienta hacia formas posburocráticas de organización, dirección y operación, con el fin de elevar la eficiencia, la calidad y la responsabilidad de la acción pública” (p. 146).

A diferencia de muchos otros textos sobre NGP, en Gobernanza y gestión pública se recoge el producto intelectual maduro de un autor que, por su reconocida trayectoria académica como especialista en administración y políticas públicas en Iberoamérica, así como por su experiencia profesional en el gobierno y de consultoría administrativa en organizaciones públicas, ha tenido la oportunidad de conocer de cerca el alcance y las limitaciones de la formulación y puesta en práctica de los teoremas, recomendaciones y tecnologías de la NGP, situación que le dota de mayor autoridad en la materia. A mi juicio, el personal background (experiencia personal y formación académica) de Luis F. Aguilar queda sobradamente reflejado en un producto intelectual que se ha escrito de forma sobria, equilibrada y argumentativamente convincente, alejándose del dramatismo conceptual, las defensas intransigentes o la elocuencia desbordada en que suelen caer muchos de los estudiosos de estos temas.

Desde esa perspectiva, la NGP, por su defensa del principio de descentralización de la decisión, del otorgamiento de poder de decisión al poder público, así como por su convicción de responsabilizar a ese personal de su actuación y sus resultados (responsabilidad pública, legal y gerencial, como cuestión central), constituye en las circunstancias actuales la condición de posibilidad y el marco de certidumbre (el mejor incentivo) “para desencadenar el saber productivo de los administradores y lograr de manera eficiente resultados de valor social” (p. 431).

La generación de valor social o valor público a los ciudadanos y a su comunidad de convivencia, por tanto, debe ser la razón de ser, de existir y de operar de la administración pública. En la búsqueda de ese propósito, la dirección estratégica y la gestión de la calidad (impulsadas en el marco de la NGP) constituyen aportaciones notables y prometedoras para el mejor funcionamiento del gobierno. De ello dan cuenta, de forma amplia y bien articulada, los capítulos tercero y cuarto, así como los dos anexos que cierran el libro. Precisamente, esta parte del libro permitirá al lector (sea este miembro de la comunidad académica, del gobierno, del mundo de las consultorías, o cualquier otra persona iniciada en el tema) disponer de una carta de navegación fiable para la indagación y el conocimiento de las razones, los supuestos, los desarrollos, los conceptos y los métodos de la estrategia y de la gestión de calidad que aparecieron inicialmente en el terreno de las empresas y que, posteriormente, se fueron difundiendo e implementando —unas veces con éxito, y otras de forma errónea o con fracaso— en el gobierno.

 

Hector Arámbula es doctorando en Management Sciences de ESADE.

[1] Después de ofrecer su propia definición, Luis F. Aguilar, con extraordinaria capacidad de síntesis y análisis, da cuenta de los diversos lentes o desarrollos teóricos que pueden distinguirse en la ruta de indagación y exploración del concepto de gobernanza. Así, en la parte final del primer capítulo, aparecen los nombres de F. Scharpf , R. Mayntz, F. X. Kauman, Pressman y Wildavsky, J. Pierre, Jan Kooiman, R. A. W. Rhodes, P. Hirst, Lester M. Salamon, Dirk Messner y Joan Prats, entre otros, así como las posiciones de organizaciones internacionales del Banco Mundial (BM), la OCDE y la ONU.

Vía: www.esade. es