Publicado en ESADE por Noralv Veggeland 31/10/2007.

En mi ultimo libro (2007), titulado Paths of Public Innovation in the Global Age. Lessons from Scandinavia [Las vías de la innovación pública en la era global. Lecciones de Escandinavia], publicado por Edward Elgar, analizo los modelos de estados del bienestar que interactúan en Europa. En concreto, analizo cómo las ideas acerca del cambio y la renovación organizacional están cruzando las fronteras nacionales y, en consecuencia, se traducen de un modelo social a otro (Røvik, 2007). Sea como fuere, es importante dejar que los valores, las normas, la identidad y la tradición administrativa propios se incorporen en esta traslación de ideas siguiendo un enfoque participativo. El estilo cooperativo y negociador se considera que es una condición necesaria para una traslación innovadora de las ideas. Este estilo se postula como el dominante e intrínseco del modelo social contemporáneo de los países nórdicos. La combinación nórdica de un mercado laboral flexible y la política de seguridad social se describe como una innovación pública en este contexto y ha generado un camino dependiente del modelo de Estado del bienestar escandinavo tradicional, en el marco de la estrategia de modernización (EPC Working Paper, 2005). 

Asimismo, la Unión Europea (UE) ha reconocido la importancia del estilo cooperativo y negociador para la innovación. Con referencia a la estrategia de Lisboa (O’Sullivan, 2005; Veggeland, 2007), la UE actualmente está dando mucha importancia al método abierto de coordinación (MAC). En los últimos siete u ocho años, el MAC se ha convertido en la nueva forma horizontal y participativa de desarrollar, de forma innovadora, las políticas de la UE en cada vez más áreas, sustituyendo el antiguo método comunitario, que generaba un sistema mucho más inflexible y conflictivo (Hayward y Menon, eds., 2003).  

Modelos sociales y tradiciones

“Son los elevados impuestos y las fuertes ‘redes de seguridad’ contrarios a una próspera economía de mercado?” Ésta es la pregunta que se formula Jeffrey D. Sachs en la edición de Scientific American de noviembre de 2006. Menciona al economista Friedrich August von Hayek, defensor del libre mercado, el cual en los años cuarenta señaló que un gobierno estatalista y una tributación elevada eran el “camino hacia la esclavitud”, una amenaza a la libertad y al comportamiento innovador, y concluye que: “Von Hayek estaba equivocado. En las democracias fuertes y vitales, un Estado del bienestar generoso con un alto nivel de seguridad social y protección del empleo no es un camino hacia la esclavitud sino hacia la justicia, la igualdad económica y la competitividad internacional (Sachs, 2006). La referencia a esta conclusión es el caso de los modernos estados del bienestar nórdicos. 

Pese a ello, mi planteamiento es que los modernos estados nórdicos no se han desarrollado aisladamente, es decir, que dicho desarrollo no es una prolongación unidimensional ni dependiente del modelo tradicional del Estado del bienestar escandinavo (Kuhnle, 2000). Las ideas administrativas básicas y los principios organizativos procedentes de otros modelos sociales y tradiciones administrativas (Knill, 2001) han traspasado las fronteras y se han incorporado en el modelo escandinavo original. En el contexto europeo, la atención mayoritaria de los expertos, a escala económica y política, se ha centrado en la noción de “flexeguridad” (flexicurity) (que alude a la flexibilidad del mercado laboral, combinada con la seguridad social) y la política orientada a ella (Jensen y Neergaard Larsen, 2005). Esta política constituye una innovación en el sector público, y se ha impuesto a través de procesos que han cruzado las fronteras y han generado una combinación de la política tradicional del bienestar universal de los países nórdicos con nuevas estrategias reguladoras (Veggeland, 2006; Pollitt y Boeckaerd, 2004: 182-202). Lo cierto es que la idea del Estado del bienestar acerca de la seguridad social y la protección del empleo ha conservado su importancia esencial a pesar del fuerte impacto de las ideas liberales anglosajonas (Veggeland, 2007).

Mercado laboral flexible  

Los países escandinavos tienen una larga historia compartida y han experimentado desarrollos sociales y económicos similares. La característica más común de sus sistemas es un Estado del bienestar muy desarrollado, caracterizado por el universalismo, lo que significa que todos los ciudadanos tienen derecho a los mismos beneficios sociales básicos y a la protección del empleo, un elevado gasto social, impuestos elevados y un sector público muy amplio. Con ello han logrado tener un alto índice de flexibilidad del Mercado de trabajo y están muy cerca de alcanzar el objetivo de Lisboa de un índice general del 70%.

Si bien no inventaron la estrategia de Lisboa, los países miembros escandinavos de la UE se sienten muy cómodos con ella –en especial con su triple enfoque inicial en la reforma económica, el empleo y la inclusión social en una economía basada en el conocimiento y bajo un gobierno regulador. La similitud entre las prioridades de Lisboa y las acciones precedentes y actuales de los países nórdicos ha llevado a algunos autores a preguntarse si la agenda de reforma de Lisboa no fue sólo un intento ambicioso por parte de estos países de dejar una impronta de su modelo de flexeguridad en el modelo social y económico de Europa (Janssen, 2005). Probablemente, ello sea así. Las reformas de Lisboa representaban un modelo tipo anglosajón divisivo, que funcionaba de forma muy distinta al modelo escandinavo en lo referente al trabajo y a la política social. El concepto escandinavo de bienestar universal, combinado con las políticas de relaciones laborales, se caracteriza por una serie de acciones encaminadas a mejorar las habilidades de los desempleados; fomenta que éstos se mantengan activos, busquen nuevos trabajos y se formen a lo largo toda la vida, etc., y ayuda a generar flexeguridad (Ferrera y Rodees, 2000; Europe’s World, 2005).

La ventaja de la flexeguridad 

En mi libro Lessons from Scandinavia, trato la siguiente cuestión: De qué modo la tradición estatalista escandinava, el actual modelo nórdico en el marco de las regulaciones de la UE, hace posible la existencia de un mercado de trabajo flexible, bajos índices de desempleo, pocas desigualdades, una alta productividad laboral, con un gasto público elevado (Veggeland, 2007). Desde una perspectiva neoliberal, la combinación de dichas realidades sociales sería imposible, dadas las pocas prioridades que tiene el sector privado en los países nórdicos y el alto grado de protección laboral (Veggeland, 2004).

Naturalmente, no existe un único factor que explique este hecho. Los estudios llegan a la interesante conclusión de que, además de la activa política del mercado de trabajo nórdica (ALMP), la clave es la “seguridad social universal” (Pierson, ed., 2001; Iversen, 2005). En el sistema de bienestar universal escandinavo, la seguridad social de los trabajadores/la población activa no depende principalmente del seguro privado o de la empresa. Su seguridad social ha de ser, y así es, por incitaciones institucionales que dependen de la trayectoria y se basan en acuerdos de bienestar público con cobertura universal y válidos en cualquier lugar de trabajo. Por tanto, el acuerdo básico de seguridad social facilita a todos los trabajadores la movilidad y el cambio de lugar de trabajo, y ofrece la oportunidad de encontrar un puesto de trabajo nuevo y más adecuado, que se ajuste mejor a sus competencias. El sistema de seguridad social universal, el seguro social, las tarifas y el acceso a los beneficios del bienestar y la seguridad social serán idénticos, independientemente del lugar geográfico y del trabajador, puesto que son universales. 

De este modo, se demuestra que la alta productividad, los ingresos y la igualdad social pueden combinarse positivamente, y que las ALMP pueden garantizar que las persones pierden el mínimo tiempo posible fuera de sus trabajos. Además, confirma que la formación y el aprendizaje a lo largo de toda la vida, así como el desarrollo de las habilidades de los trabajadores son factores clave para disponer de una población activa competitiva y dinámica, y que la flexibilidad el mercado laboral y la seguridad social universal no son contradicciones sino condiciones previas.


Noralv Veggeland es profesor del Centre for Public Policy Innovation (CPPI) del Lillehammer University College de Noruega.

Vía: www.esade.es 

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