“El ineludible proyecto de ley de modernización municipal, inició su tramitación legislativa recién en diciembre de 2004 y permanece en primer trámite constitucional; así, los gobiernos comunales continúan sin poder darse la organización que necesitan”.

En noviembre de 1997 se aprobó una reforma constitucional que modificó el artículo 110 —actual 121— de la Constitución Política de la República, que abrió la posibilidad a las municipalidades para crear o suprimir empleos, fijar remuneraciones y establecer órganos o unidades municipales; condicionando el ejercicio de estas facultades a los límites que debería determinar la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. De esta forma, se impuso la necesidad de dictar una ley modificatoria de la ley municipal para adecuarla a la nueva disposición de la Carta Fundamental. Sin embargo, han transcurrido 10 años sin que se dicte y, por consiguiente, sin que la mencionada reforma constitucional tenga consecuencias prácticas en el mundo municipal.

El ineludible proyecto de ley de modernización municipal, inició su tramitación legislativa recién en diciembre de 2004 y permanece en primer trámite constitucional; así, los gobiernos comunales continúan sin poder darse la organización que necesitan. Esta demora se ha visto amenazada por un nuevo factor constituido por la posibilidad de que se ponga fin a su tramitación ya que, luego de que el Ejecutivo presentara una indicación sustitutiva, la Comisión de Gobierno del Senado rechazó la idea de legislar. La principal razón que se esgrimió para dicho rechazo fue que el proyecto constituiría una gran amenaza para los funcionarios municipales por cuanto se interpretó que el alcalde podría despedirlos a su arbitrio.

Si bien es cierto que el proyecto constriñe en cierta forma con los intereses de los funcionarios municipales y adolece de falencias que deben ser enmendadas, se considera que es una herramienta necesaria para optimizar la gestión de las administraciones comunales.

PLAN DE CREACIÓN Y SUPRESIÓN DE EMPLEOS

El principal temor de los funcionarios municipales está dado por la facultad que el proyecto otorga al alcalde para crear y suprimir de empleos ya que algunos de ellos podrían verse obligados a terminar con su carrera funcionaria.

Si bien se trata de una atribución de iniciativa exclusiva del alcalde, quien podrá ejercerla una vez durante su período, con excepción del año de las elecciones municipales, no es posible afirmar que se establece en términos absolutos por cuanto se materializa mediante un plan de creación y supresión de empleos que requerirá del acuerdo de los dos tercios de los concejales en ejercicio. Por otra parte, antes de su presentación al concejo, el alcalde deberá consultar la opinión de los funcionarios municipales. Así, al someter el plan a la aprobación del concejo deberá acompañar todos los antecedentes que le sirven de fundamento y las observaciones que le hubieren presentado por escrito los trabajadores.

Además, el proyecto de ley dispone que la creación y supresión de empleos deberá ejercerse teniendo en cuenta las necesidades de personal y del plan comunal de desarrollo; circunscribiéndose a aquellos cargos innecesarios para la debida gestión municipal, considerando en primer término los que se encontraren vacantes y a continuación los provistos. En consecuencia, se concluye que será una facultad muy difícil de ejecutar.

No obstante lo anterior, el concepto de “la necesidad del cargo” es objetable por cuanto es evidente que podrá prestarse para arbitrariedades. El proyecto, adelantándose a esta objeción, señala que las municipalidades deberán contar con perfiles de competencias que fundamenten tanto la creación como la supresión de empleos. Sin embargo, al no saber en qué consistirán dichos perfiles de competencia la disposición resulta insuficiente para evaluar si constituyen una garantía efectiva que asegure un procedimiento objetivo y transparente. Esto, también determina la efectividad del trámite de toma de razón a que estará sujeto el decreto alcaldicio que aprueba el plan de creación y supresión de empleo, ya que en la revisión de legalidad deberá considerar la necesidad de los cargos, lo que probablemente será una tarea de gran complejidad, tanto para la Contraloría General de la República como para los municipios, si no se establecen parámetros claros que permitan revisarlos.

El proyecto garantiza el respeto a los derechos de los funcionarios estableciendo una indemnización equivalente a una remuneración mensual por cada año de servicio, con un tope de 90 UF ($1.732.320 aproximadamente) y fracción superior a 6 meses, con un máximo de 11 meses. Sin perjuicio de lo anterior, se estima que en atención a que la carrera funcionaria otorga la titularidad sobre el cargo el monto de las indemnizaciones debería mejorarse aumentando ya sea el tope máximo de años de servicios o de los montos.

De este modo, no corresponde que la creación y supresión de empleos sea vista únicamente como una amenaza para los trabajadores, ya que constituye una herramienta para que las corporaciones edilicias puedan administrar eficientemente su personal. No se justifica mantener funcionarios innecesarios, remunerados con recursos públicos con el pretexto de que no pueden perder su fuente laboral. En este sentido la administración de las municipalidades debería aproximarse a la de las empresas privadas asimilando la supresión del cargo a la causal de despido basada en las necesidades de la empresa.

Sin embargo, el proyecto presenta un gran problema en materia de indemnizaciones ya que serán de cargo de las municipalidades, facultándose al Fisco para efectuar anticipos de la participación en el Fondo Común Municipal para que puedan pagarse. Al respecto corresponde señalar que con esta forma no se modernizarán los municipios sino muy por el contrario perderán agilidad al aumentar sus cargas, ya que se trata de préstamos, en consecuencia de nuevas deudas, que deberán asumir para poder ejercer sus atribuciones legales. Esto, con el transcurso del tiempo redundará en deficiencias en la prestación de sus servicios, perjudicándose el desarrollo de la comuna y los derechos de sus vecinos. Está ampliamente demostrado que para que las municipalidades puedan modernizarse es necesario que cuenten con más recursos por lo que es fundamental financiar debidamente el proyecto sin aumentar los déficit financieros que ya sufren muchas municipalidades.

Siguiendo en la línea del párrafo anterior se estima que la atribución de creación y supresión de empleos sólo debería ejercerse durante los dos primeros años de la administración del alcalde, ya que de lo contrario podría incentivar una actitud irresponsable en la supresión de cargos, traspasando grandes deudas a las administraciones futuras.

PROVISIÓN DE CARGOS

En cuanto a la provisión de los cargos, que ha despertado suspicacias por cuanto se sospecha que ésta sólo se fundamentará en simpatías políticas, debe señalarse que se efectuará mediante nombramiento o promoción; y cuando se creen nuevos cargos de carrera la primera provisión de dichos empleos se hará siempre por concurso público.

Por su parte, las normas que rigen los procesos de encasillamientos de las plantas de personal también intentan resguardar la transparencia e idoneidad, señalando que los cargos de carrera vacantes se proveerán previo concurso interno. En éste podrán participar los funcionarios de planta y a contrata que se hayan desempeñado en esa calidad durante a lo menos 5 años; además requerirá estar calificados en la lista Nº 1, de distinción, o en la lista Nº 2, buena. Aquí, es conveniente hacer hincapié en la necesidad de mejorar el sistema de calificaciones de los funcionarios municipales para que el concurso realmente tienda a la selección de los mejor capacitados para el desempeño del cargo. Actualmente, el sistema de calificación de funcionarios no cumple su objetivo ya que se tiende a evaluarlos bien a todos sin atender a su desempeño para efectos de que accedan a los beneficios que este resultado les reporta. En este ámbito, llama la atención que pese a que la importancia de las calificaciones se encuentra reconocida en diversas partes del proyecto no se incorpore ninguna disposición que modifique el sistema actual.

NEGOCIACIÓN COLECTIVA LOCAL

El proyecto de modernización municipal otorga a los funcionarios municipales el derecho a negociar colectivamente, lo que constituye una gran innovación por cuanto se trata de una materia que hoy no contempla la legislación municipal ni tampoco está contemplada en la letra de la reforma constitucional.

Define la negociación colectiva local como el procedimiento a través del que se fijan las condiciones comunes de trabajo y de remuneración de los funcionarios de planta y a contrata en cada municipalidad. Esta negociación se iniciará con la presentación un proyecto de remuneraciones y condiciones comunes de trabajo por parte de los funcionarios municipales.

Si bien de esta forma se fortalece la autonomía de cada municipalidad por cuanto cada una podrá determinar las remuneraciones de sus funcionarios, la regulación de este proceso adolece de ciertos inconvenientes. En primer lugar, debe mencionarse que los funcionarios municipales estarán habilitados para presentar el proyecto en cualquier momento, lo que podría llevar a que el personal municipal destine sus esfuerzos y tiempo de trabajo a la negociación en desmedro del cumplimiento de las funciones inherentes a su cargo, lo que cobra especial relevancia en los períodos en que hay otras prioridades (presupuesto, permisos de circulación, padem, festivales, etc). De esta forma, la negociación podría convertirse en un mecanismo de presión de los funcionarios para el alcalde, desnaturalizándose su carácter de diálogo. Por otra parte, considerando las razones del párrafo anterior y la optimización de la eficiencia municipal, el sujeto activo de esta negociación debería ser quien está a cargo de su gestión y no los funcionarios.

Resulta fundamental enmendar el proyecto en esta materia ya que es justo y conveniente que los funcionarios, agrupados o no en asociaciones gremiales, cuenten con un espacio para negociar pero debe evitarse que se convierta en una herramienta de conflicto.

Por último, es pertinente considerar que este eventual conflicto podría ser de carácter anual ya que cuando la propuesta de remuneraciones y condiciones comunes de trabajo que presente el alcalde, una vez finalizada la negociación, no tenga el acuerdo de todos los funcionarios se limitará al año presupuestario inmediatamente siguiente.

¿Qué puede esperarse?

Sin duda que la modernización municipal es una tarea que no puede seguir esperando y para lograrla es necesario que la reforma constitucional de 1997 nazca a la vida. Si debe tomar el cuerpo del proyecto que se tramita actualmente es discutible ya que requiere de más enmiendas que las señaladas precedentemente para que sea justo y eficiente.■■■■■

María Trinidad Valdés A.
Instituto Libertad

Vía: www.lyd.com

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